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农业和农村土地制度改革部长谨慎改革农村宅基地制度稳定



土地是财富之母,农业的基础,也是农民的根本。土地制度是一个国家最重要的生产关系安排,是所有系统中最基本的系统。习近平总书记强调,在新形势下,深化农村改革,主线还是要处理好农地与土地的关系。 2018年是中国农村改革40周年,也是农村振兴战略实施的开始。站在新时期的起点,系统地整理中国农村土地制度改革进程,深刻把握习近平总书记关于农村土地制度改革的论述,明确中国农村土地制度的方向和任务。在当前和未来的时期改革,是必要的。这也很重要。

一,中国土地制度的历史变迁与国际比较

世界各国(包括古代和现代)都适应资源禀赋条件,历史文化背景和经济社会发展水平,形成了各种不同特点和形式的土地制度。从全球的角度来看,用历史的视角来考察各种典型的土地制度安排,将有助于科学,系统,全面地了解中国的土地制度。

(1)中国土地制度演变的典型形式。从古代到今天,中国的土地制度经历了多种典型形式,如共同制度,井场制度,私有制,均等制和公有制。可以说,土地制度变迁的历史是王朝的替代历史和社会经济发展的历史。

首先是共同制度。研究表明,中国有历史证据的土地制度可以在商代的村庄制度中得到证明。在此期间,人类从游牧民族转变为农业,定居在村庄,农业生产主要是刀耕火种,生产力低下。在这种情况下,土地由构成村庄的氏族村庄共享,氏族成员在收获后共同分享作物。这种制度适应当时的农业生产方式和宗族社会的特点,有利于宗族成员的共同生产和生存。

第二个是井系统。这种制度一般出现在西周至春秋战国时期。当时,在“人民,这是国王的土地”之下,周王将土地封为贵族,贵族将土地分配给公众。在共同耕种公共土地的前提下,公众获得了私有土地,人们不得不耕种土地,才能耕种土地。那个时候,耕地非常规则和正方形,就像“井”这个词一样,所以它被称为井场系统(一个“井”被划分为9个方块,周围8个区域由8个家庭耕种) ,中间是公田)。在当时的社会形态下,雷场系统在发展农业生产和稳定社会秩序方面发挥了重要作用。第三是私有制。这是中国历史上持续时间最长的土地制度。首先是从战国末期到新中国成立的“废弃雷场和开罗”的讨论。在这种制度下,土地由封建地主阶级所有,农民租用房东的土地并支付租金并承担奴役。该制度废除了奴隶制度关系,促进了农业生产力的发展和市政经济的兴起,促进了封建经济的繁荣;但这也不可避免地造成土地过度吞并,土地越来越集中在少数土地所有者手中,导致生产资料的分布极不平衡。特别是在灾难年代,农民不得不出售土地甚至流离失所。土地吞并和大量难民的出现往往是后期王朝的杰出表现之一。 “富人是天联,穷人和死者是锥体的土地”,这已经成为封建王朝兴衰的重要源泉。

第四是平均现场系统。这是封建王朝在一个特定时期采取的一种折叠安排,以缓解地主阶级与农民之间的土地冲突。国家将没有所有者的土地和荒地分为农民使用,以确保稳定的奴役来源。该制度始于北魏,在北齐,隋唐时期实行。太平天国的天目天目制度和辛亥革命的平均土地权也受到影响。均衡制度有利于恢复农业生产,巩固封建统治,但并没有真正触及地主阶级的核心利益,难以从根本上改变极不平衡的土地分配现象。

第五是公有制。公有制的概念在古代就已存在。新中国成立后,我们党领导全国人民实行土地改革,废除了地主阶级封建剥削和开发的土地所有权,实现了农民自己的土地。随着社会主义改造的完成,中国实行了社会主义公有制,农村土地集体所有,集体经营,对改善农业生产基础条件,促进农业科技,增加原有的工业化积累起到了积极作用。改革开放以来,按照农村生产力发展的要求,在坚持土地集体所有制公有制的基础上,建立了以家庭承包经营和统一整合为基础的双层管理体制。成立,农业生产“大呼龙”被淘汰。吃“大锅饭”的弊端极大地调动了农民的积极性,为解决人民温暖饱和的国家的快速发展提供了有力的支持。总的来说,中国历史上出现的土地制度的典型形式已经适应了一定历史条件下生产力发展的要求,体现了中华民族几千年社会运动的客观规律及其发展变化。我们从历史的角度了解过去。土地系统,了解现有土地系统,改善未来土地系统提供了很好的参考。

(2)主要的外国土地制度和特征。根据历史演变,政治制度,文化发展,人地关系等因素,外国土地制度大致可分为四类:传统的欧洲国家,新世界国家,东亚国家和转型国家。

一个是传统的欧洲国家。这些国家的人口比例适中,土地制度深受封建制度的影响,具有强烈的历史连续性,主要以土地私有制为基础。例如,英国土地制度是从封建土地发展而来的,国王是土地的唯一所有者。自1925年以来,英国实行土地使用权制度,建立以土地使用权为核心的土地产权制度,赋予土地使用权准属性,支持自营农场的发展,促进农业规模经营。陆基陆地农场面积从数千英亩不等,大多数是自营小农场,规模从十几英亩到几十英亩。根据英国学者彼得鲍登的估计,农民可以利用自己的力量最大限度地种植30英亩的农场。如果超过这个规模,就必须雇佣劳动力。目前,英国的自营或自雇农场占农场总数的84%,成为最基本的农业经营单位。在实现农业现代化的过程中,英国关注土地使用权的实际使用,并提供立法保护,这对世界上许多国家的土地制度安排产生了深远的影响。

第二个是新世界国家。这些国家是在地理发现之后建立起来的,人口稀少,往往由移民主导,历史短暂,对殖民文化产生深远影响,人与土地之间没有矛盾。例如,美国建立了明确的土地私有财产权制度,农民主要通过土地复垦或购买获得土地所有权。政府对土地使用和土地交易有严格的规定,严格防范土地投机,保留土地征收权,土地管理规划权和土地税权。美国健全的法律法规,全面的政策措施,规范的社会管理,发达的中介组织和有效的经济监管工具值得学习。在巴西,这也是一个美国大陆国家,农田管理的特点是私人所有权和大型庄园。在市场机制的影响下,巴西的土地集中在大型土地上,在一定程度上提高了农业生产效率。但由于未能解决被征地农民的就业和社会保障问题,大量无地贫民窟涌入城市,形成城市贫民窟,造成贫富分化,严重影响社会稳定。 。这是对工业化和城市化进程中各国的警示。

第三是东亚国家。这些国家的人地矛盾突出。土地既有生产要素又有社会保障的双重功能。土地制度的选择受历史和制度因素的影响很大。例如,第二次世界大战后,日本通过强制手段从地主那里购买土地,将其廉价出售给佃农,并建立了一个自我耕种的农民体系。自本世纪初以来,它逐步放宽对农地流转的限制,并鼓励其他实体经营农地。开发适度规模的业务。目前,全国耕地平均经营规模约2公顷。第二次世界大战后,韩国获得了日本政府官员占用的土地,并将其分发给了该国的无地农民,并建立了自我耕种的农民管理制度。自20世纪70年代以来,它鼓励法律和政策指导,以鼓励土地集中和规模经营。受历史,人口和资源禀赋影响,日本和韩国农业生产和管理规模小的问题尚未得到很好的解决。但是,在小规模经营的基础上,发展农业社会化服务和提高组织化程度的做法值得学习。 。

第四是过渡国家。由于政治体制的影响,这些国家经历了重大变革,农地制度也发生了深刻的变化。它仍处于不断调整和改进的过程中。例如,在20世纪90年代苏联解体后,俄罗斯通过颁布总统令促进了土地私有化改革,但大部分土地仍留在原来的集体农庄和国营农场;直到新世纪,新的土地法和农地转让法颁布。俄罗斯的土地私有制最终建立起来,土地从集体农场管理转移到私人家庭农场经营。俄罗斯的土地私有化改革,从强制执行到法律实施,具有曲折的历程,长期和深刻的教训。

(3)国内外土地制度变迁的规律性。纵观中国古代和现代土地制度安排和发展的历史,可以总结出一些共同特征。首先,农村土地制度安排必须始终符合国家的经济和社会发展条件。任何一种土地制度的建立都受到不同阶段的各种经济,政治,文化和社会条件的影响,并且是复杂的,历史性的和阶段性的。可以说,没有最好的土地制度,只有最合适的土地制度。农村土地制度的发展和完善是一个长期的过程。它应该立足于国家发展的历史阶段,符合国家发展战略目标,与时俱进,调整国家与农民之间的土地关系,确保土地制度保持活力。

其次,农村土地制度的变革必须始终符合生产关系的客观规律,以适应生产力的发展。从表面上看,农村土地制度改革的根本动力是人地矛盾。在更深层次上,生产关系应该适应生产力的发展仍然是客观规律。无论是从共同制度向井系统的过渡,还是从私有制向公有制过渡,从公有制向公有制过渡,都反映了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践证明,符合生产力发展要求的农村土地制度变迁可以激发农民的积极性,主动性和创造性,从而促进生产力的发展;否则,它将阻碍和破坏生产力的发展。

第三,农村土地制度改革必须始终处理国家,农民和土地的关系。历史证明,国家,农民和土地的关系得到妥善处理,维护农民的利益。社会繁荣,人民安居乐业。相反,它可能会导致阶级矛盾加剧,影响社会稳定,甚至导致王朝的替代和政权更迭。我们党借鉴了中外古代农村土地制度改革的经验和教训,坚持维护农民权益的前提,立足国情和农业条件,建立基于家庭合同管理和统一整合的双层管理系统,防止土地吞并。它带来的各种社会问题促进了土地资源的优化配置,为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案。

二是改革开放以来中国农村土地制度的创新实践

1978年,党的十一届三中全会作出了历史性的决定,将党和国家工作中心转变为经济建设,实行改革开放。我们党全面把握国内外发展大局,支持农民的开拓精神,带领农民率先发起大合同,开创农村改革新时期,推动国家发展。以强大的势头来到这个国家,写出一首宏伟的历史诗。在过去的40年里,中国建立了基于家庭承包管理和统一整合的双层管理体系。这是党的农村政策的基石。从改革进程的角度看,它经历了三个阶段的建立,完善和深化。(1)建立阶段(从改革开放到80年代中后期)。在此期间,在党的领导下,广大基层干部和农民群众走上了中国特色农村土地制度创新之路。

首先是探索“向家庭生产包装”和“向家庭干燥”。 1978年,安徽省发生了极大的干旱,无法种植秋粮。为了抵御干旱,11月24日晚,凤阳县梨园镇小岗村的18名农民用不到100字的字母打破了鲜红色的手印,开始大规模承包。小岗村于1979年获得丰收。这是有史以来第一次向国家支付公共粮食并偿还了贷款。村民们兴奋地说:“大包是干的,大包是干的,直走直走,不转弯,为国家付出足够的钱,离开集体,剩下的都是他们自己的。”在肥西县山南公社,农民实行包装到户,集体分配完成承包任务。在四川,贵州,甘肃,广东等省,一些生产发展不良的社会发展队伍也开展了生产户。

“包装生产到户”和“干燥到家”,打破了大锅饭,大胡龙,解决了不努力的问题,种植人们愚弄人,可谓石破,破冰。这种做法在当时也引起了激烈的争议,并遇到了许多障碍。 1980年5月31日,邓小平在一次谈话中指出:“农村政策放松后,一些适合承包生产的地方从事家庭生产,效果非常好。一些同志担心会发生这种情况。这不会影响集体经济。我认为这种担心是不必要的。“1980年9月,中央委员会召开省委第一书记座谈会北京委员会。专题讨论加强和完善了农业生产责任制,并批准了发布会。会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,着名的中发[1980]第75号文件。该文件指出“在那些偏远的山区和贫困落后地区,生产队长期“通过回归抢粮,生产依靠贷款,生活依赖救济”应该支持t的要求他群众,也可以打包给家庭,或者可以打包给家庭,并且长期保持稳定。从那时起,“包装到家庭”和“干燥到家庭”被广泛推动。

二是建立家庭联产承包责任制。中央政府对农村家庭承包责任制的高潮给予了政策支持。 1981年,第十一届中央委员会第六次全体会议充分肯定了联合生产责任制。从1982年到1986年,中央政府先后发布了五个第一号文件,都强调了稳定和完善家庭联产承包责任制的必要性。 1984年第1号中央文件也明确规定土地合同期一般应超过15年。到1986年初,全国99.6%以上的农民实施了大规模的承包。到目前为止,我国农村地区的家庭联产承包责任制已全面建立。三是废除人民公社制度。 1958年大跃进运动时期,形成了“一大二公”,“政治,社会融合”的人民公社制度。 “大”是一个大规模。成千上万的农民和成千上万的人都是公社。 “公共”意味着生产材料被高度宣传,土地,牲畜和农业工具都被堆积,集体拥有和集体使用。 “以乡镇为单位的农村集体经济组织与乡镇政府联合。事实上,人民公社的权力是对农村生产经营活动进行管理。人民公社制度后来调整为”三个所有权水平,以团队为基础“,即实施社区,旅,生产团队三个层次的组织,以生产队伍为基本核算单位。改革开放后,实施家庭联产承包责任制彻底打破了生产队和生产队的“大锅”制度,1983年,中共中央发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,废除了25岁的人民公社制度。

(2)改进的阶段(从20世纪90年代初到新世纪初)。在这个阶段,中央政府加强了法律和政策保障,巩固和完善了以土地和家庭承包为主的基本农村管理体制。它有四个主要特征。

首先,土地承包关系一直稳定。继五个中央一号文件之后,中央政府一再强调需要进一步稳定土地承包关系。 1991年,党的十八届八中全会提出,以家庭承包,责任和一体化为基础的两级管理体制,应当稳定为农村集体经济组织的基本制度。中国很长一段时间。 1993《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步澄清,原农田合同期满后,将再延长30年。 1997年,国务院国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中班发[1997] 16号)指出,第一轮土地承包合同到期后,土地承包期再延长30年,参照家庭土地承包经营期。 1998年,中共十五届三中全会以家庭承包经营和统一的两级管理体制为基础,决定长期稳定。 2008年,中共十七届三中全会决定强调,现有的土地承包关系应保持稳定,长期保持不变。土地承包关系的长期稳定长期不变,突出了党中央坚持基本农村管理体制,稳定农村土地承包关系的决心。其次,农业税费已经完全废除。农村家庭承包经营制度实施后,农民与国家和集体的分配关系主要是农民向以承包地区为应税区的国家缴纳农业税,并支付乡镇以乡镇为由,以农民人均纯收入为基础。 。在20世纪90年代,农民的负担就像是“雨天的稻草背越来越重。”在一些地方,甚至有一种土地负担过重的情况。进入新世纪以来,中央政府推进了农村税费改革,取消了农业税费,取消了2600多年的农业税,这已经退出了历史舞台。它结束了农业和支付皇家粮食税的历史,每年减轻农民负担1335亿元。农业税的免征实际上是土地税,这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。同时,国家实行农业补贴制度,补贴金额与承包土地面积挂钩。过去,该领域的一些“黑色区域”随后逐渐形成。这次,确认登记和认证的试点工作表明,测量面积比书籍面积大约20%。

三是土地流转逐步发展。在家庭承包实施之初,政策是禁止转让土地承包经营权。直到1984年,第1号中央文件才提议鼓励土地逐渐集中在农业专家身上;在合同期内,如果成员无法耕种或转移到其他行业并且没有要求或没有土地,他们可以谈判分包。 。 1993年,中共十四届三中全会指出,土地使用权可以依法转让。 1998年,中共十五届三中全会明确表示,农民承包土地使用权可以自愿转让,收费。在2003年《农村土地承包法》,土地合同管理权可以分包,租赁,交换,转让或以其他方式转让。截至2011年底,土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。

第四,土地承包已进入法律管理的轨道。 1993年宪法修正案指出,农村家庭承包责任制是社会主义劳动者的集体所有制经济。《农村土地承包法》于2002年颁布,全面规定了土地承包经营权的获取,保护和流通,以及承包商和承包商的权利和义务。《物权法》于2007年颁布,土地承包经营权被确定为用益权,承包农民有权依法拥有,使用,转让和收割承包土地。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2009年颁布,规定了农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁。目前,中国已建立了比较完善的农村土地承包法律法规体系。(3)深化阶段(到目前为止的第18次全国代表大会)。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”的战略布局,把全面深化改革放在了突出的位置,取得了一系列重大进展。深化农村土地制度改革的决策安排。农村土地制度的“四梁八柱”。

一是在农村土地上建立“三权分立”制度。家庭承包经营实施后,农民集体拥有土地所有权,农户有权进行合同管理,实现所有权与合同经营权的“两权分离”。随着工业化和城市化的深入,大量农业人口转移到城镇,农村土地流转规模不断扩大,新农业经营主体蓬勃发展,主体现象土地承包权与管理权主体分离的现象越来越普遍。 2013年7月,习近平总书记指出,在调查武汉农村综合产权调查,深化农村改革,完善农村基本管理制度,必须研究农村土地所有权,承包权和经营权的关系;在今年的中央农村工作会议上,有人指出,根据农民保留土地承包权和转让土地经营权的意愿,农民的土地承包经营权分为承包权和经营权,合同权和管理权的划分是同时实现的。这是中国。农村改革的另一项重大创新。中共十八届五中全会明确要求将土地所有权,承包权和经营权分开。 2016年,中华人民共和国国家主管部门发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对三权分立进行系统,全面的制度安排。实行“三权分立”,维护集体所有制,稳定农民承包权,释放土地经营权,实现农民集体,承包农户和新型农业经营单位的土地权分享,促进合理配置农村资源要素的引导土地经营权的转让和各种形式的中等规模经营的发展,为我国农村基层管理体制奠定了制度基础,焕发出新的生机和活力。

二是开展农村土地承包经营权登记和认证。长期以来,在一些地方,存在土地承包面积不准确,四维空间不清晰,空间位置不明确,登记簿不健全等问题,导致农民土地权益水平低下。为了准确,明确,落实农民承包的土地,中共十八大以后,中央政府为权力的核查和认证做出了一系列的决策安排。 2013年,习近平总书记指出,建立土地承包经营权登记制度是实现土地承包关系稳定的保证。有必要掌握这项工作,真正让农民吃“让人放心”。 2014年,中央政府明确表示将在5年内基本完成土地承包经营权的登??记和认证。截至2018年6月底,全国31个省(区,市)开展了承包土地确认工作,面积13.9亿亩,两轮以上的户籍承包用地(图书); 17个省已到党中央和国务院。提交了基本完成报告,其余省份也进入了确认的最后阶段。第三是开发各种形式的中等规模作业。 2013年,中共十八届三中全会提出给予农民承包土地的所有权,使用权,收入权,转让权,合同经营权和担保权,并允许农民投资发展农业产业化。合同管理权。 2014年,中国国家办公室发布了《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中波法[2014] 61号),要求积极培育新的农业经营实体,发展各种形式的规模经营;并强调需要合理确定土地管理的规模。土地管理规模相当于当地家庭承包面积的10到15倍,农业收入相当于当地二,三产生收入,应给予关键支持。 2017年,国务院办公厅发布《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,对新农业企业发展起到指导作用。目前,土地流转,股份合作,生产保管等各种形式的中等规模经营有序发展,家庭农场,合作社,龙头企业,农业社会服务组织等新型农业经营组织纷纷发展。蓬勃发展。截至2017年底,新增农业企业300多万户,新型专业农户1400万户,各类中等规模经营活动占40%。

第四是澄清第二轮土地承包将再延长30年。习近平总书记在党的十九大上宣布,第二轮土地承包将再延长30年。会议期间,代表们的掌声持续了很长时间;在会场外,农民们充满了热情,赶紧告诉。从第一轮土地承包的实施,中国农村土地承包关系将保持75年,这意味着集体所有和家庭承包土地的农村基本经营制度将来不会改变,基本经济组织会员将依法承包集体土地的基础。权利不会改变。包括农民承包的土地(土地)一般是稳定的。无论是承包土地的农民还是流入承包地的新的商业实体,都有稳定的期望,有利于促进各种形式的适度规模经营和农村生产力发展,维护农村社会稳定。新一轮的承包期延长了30年。时间通常在2050年左右,并且与时间节点上的第二个世纪的战略概念高度兼容。它不仅稳定了农村土地承包关系,而且为当时完善政策预留了空间。是一种充满政治智慧的制度安排。五是推进农村征地改革和集体管理建设用地和住房制度。党的十八届三中全会提出要建立统一的城乡建设用地市场。在遵守规划和使用控制的前提下,允许农村集体建设用地转让,出租,投资,并将国有土地引入市场。价钱;缩小征地范围,规范征地程序,完善被征地农民合理,规范,多元化的保障机制;维护农民宅基地的用益权,改革和完善农村宅基地制度。 2014年,中华人民共和国国家主管部门于2015年在全国人民代表大会常务委员会授权下发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,在全国33个县(市,区)试行; 2017年,试点将推迟一年。从试点情况看,农村集体经营建设用地改革已形成较为成熟的规则体系。改革农村住房基础制度,完善住房保障权,完善住房基地审批制度,探索宅基地有偿使用和自愿放账机制等方面,有益探索农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元化保障机制方面取得了积极进展。

六是建立健全农村土地产权转让交易制度。经党中央,国务院审议通过,2014年11月,原农业部,中央农业办公室和原国家林业局发布《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,要求试点地区保护成员权利集体经济组织,积极发展农民股权合作,赋予集体资产。股权和其他三个方面的积极探索。 2015年5月,经国务院批准,决定在全国29个县(市,区)开展试点。这项改革试点的核心是给予农民六项权力,如集体资产的占有,收入,有偿取款,抵押,担保和继承权。截止到2017年12月底,所有试点工作都按期完成,达到了预期的试点效果,形成了一批可以复制和推广的改革经验。 2014年12月,国务院发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。随着农村土地使用权,特别是承包土地经营权的转移,土地产权转让交易市场逐步发展。目前,已有21个省份出台了农村产权交易市场建设指导性文件。共有1,239个县(市,区)和18,731个乡镇建立了农村土地经营权转让服务中心。总体而言,逐步构建了符合农村现实特征和土地产权转让交易的制度框架。我国农村实施的集体土地承包经营制度是在积极和消极的经验教训的基础上,通过长期探索逐步建立起来的,具有广泛的适应性和较大的包容性。经过40年的挫折,我们目睹甚至参与了一系列重大事件和重大改革。经验是宝贵的,值得总结,继承和继承。

一是始终坚持尊重农民的主体地位和主动权。在整个40年的农村土地制度改革中,各项重大创新都是从人民的利益出发,顺应人民的意志,尊重农民的开拓精神,把选择权交给了农民,而农民则选择了取代农民。改革初期,采用家庭承包制,土地所有权为集体,承包权归农民所有,这是为了尊重农民自己的选择。在这个阶段,农民的土地承包经营权分为承包权和经营权,这也是农民保留土地权和转让土地经营权的意愿。

第二是始终处理稳定性和停用之间的关系。土地制度是国家的基本制度。在深化农村土地制度改革的过程中,要注意把握变革与变革的关系。坚持稳定为主,从第一轮土地承包期15年,到第二轮土地承包期30年,再到党的第十九次全国代表大会,第二轮土地承包到期后再延长再过30年,始终强调稳定农村土地承包关系赋予农民更充分,更安全的土地承包经营权。同时,积极探索退役的有效途径,实施承包地“三权分割”,下放土地经营权,实现土地资源优化配置。正是这种改革措施通过生活来稳定和寻求变革和稳定,这使得中国的农村基础管理体系焕发出持久的生命力。

三是始终坚持市场化改革的方向。土地是一种资源和一种要素。在农村土地制度改革过程中,我们始终坚持市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,提高土地利用效率。以市场为导向的土地资源配置,为农业专家和新的农业管理实体提供土地,开展各种形式的中等规模经营;同时,加强政府公共服务,完善农村土地法律和政策,促进有效和精简的土地资源保护。通过市场,这种“看不见的手”和政府的“看得见的手”相互补充了相互作用和优势,激发了市场活力。四是始终坚持渐进式改革方针。中国农村土地制度改革始终坚持稳步推进的总体基调,从审慎稳定的进步出发。建立农村改革试验区,实行土地出让和经营权转让退出,承包土地承认权限认证,承包土地经营权和农民住房产权抵押贷款,农村集体资产改革,征地,集体管理建设土地进入市场等试点改造房地产制度,及时总结基层实践经验,起到“摸着石头过河”的作用,走上了有效的改革道路。可以说,农村土地制度的每一项改革措施都采取了试点试点的实践,逐步推广实验,最后将其推广,以确保改革不会被搁置,绕道而行,以便改革将顺利有序地进行。

第五是要始终坚持当地条件。中国幅员辽阔,人口众多,民族众多。资源禀赋和生产力发展水平差异很大。要深化农村土地制度改革,必须始终从现实出发,适应当地情况,分类实施政策,实现正确的医药和剪裁。鼓励各地以资源条件,经济和社会发展阶段以及区域发展战略定位为基础。在中央政府的整体部署下,进行实践探索和制度创新,不要采取一刀切的方法。

三是新时期农村土地制度改革的要求和方向

目前,中国的农业和农村正在经历着广泛而深刻的历史变迁。农业生产从传统向现代转变,农村社会从封闭变为开放,城乡关系从分裂转变为一体化。每年有超过1000万农村居民城市化。 1000万农村人口摆脱了贫困,农村正在全面消除贫困,全面涌入小康社会。作为农村最基本的制度,土地制度必须适应新形势,进行改革和完善。这是新时代赋予的新使命。为此,我们必须进一步了解形势,明确思路,把握新时期农村土地制度改革的方向。

(1)深入研究和理解习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述。习近平总书记一直非常重视农村土地问题。他就深化农村土地制度改革,回答改革改革等重大问题,提出了一系列重要论述,指出了新时期深化农村土地制度改革的方向。一是改革的主线。习近平总书记指出,中国的农村改革是通过调整农民与土地的关系来实现的。在新形势下,深化农村改革,主线仍然是处理农民与土地的关系。总书记强调,第二轮农村土地承包合同延期将延长30年。这是维持土地承包关系长期变化的重要举措。为严格保护农民的合同权利,任何组织和个人都不得取代农民家庭的土地承包合同。地位不能非法剥夺和限制农民的土地承包权;农村土地承包关系要稳定,农民土地不得随便搬迁;如果农民失去土地,如果他们不能留在城里,他们很容易造成大问题。总书记的深刻阐述,从历史和现实两个维度,进一步明确了新时期农村土地制度改革的主线。

第二,改革的目标。习近平总书记指出,要完善农村产权制度,完善农村要素市场化配置机制。总书记强调,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包土地“三权分立”制度,在依法保护集体土地所有权和农民承包权的前提下,平等保护土地经营权;权利和管理与服务的转移,促进土地经营权等农村产权转让交易的公开,公平,规范运作;探索宅基地所有权,资格权和使用权的“三权分立”,实行宅基地集体所有制,保障宅基地农民的资格。权利和农民的住房产权,适度地恢复宅基地和农民房屋的使用。总书记的深刻阐述澄清了现代农村土地产权制度的基本框架,进一步明确了新时期农村土地制度改革的主要目标。

三是改革的重点。习近平总书记指出,要坚持和完善农村基本管理制度,不能动摇。这不是空洞的口号,而是一个真正的政策要求,即必须坚持集体所有制,坚持家庭承包,坚持稳定农村土地承包关系;农村土地农民集体拥有,是农村基本管理制度的“灵魂”;集体土地承包权属于农民家庭,是农村基本管理制度的基础。总书记强调,要通过促进农村土地集体所有制,家庭管理的基本地位和现有的土地承包关系,适应土地经营权的转移和农业管理方式的多样化,促进农业生产和管理的集约化和专业化。 ,组织和社会化,使农村基础管理体系更加充满持久的制度活力。总书记的深刻阐述从辩证的角度科学地把握了农村土地制度的变迁和变化,进一步明确了新时期农村土地制度改革的关键任务。第四,改革之路。习近平总书记指出,在现阶段,深化农村土地制度改革,必须更多地考虑促进中国农业现代化。要搞好农业问题,妥善解决农民问题,走中国特色农业现代化道路。总书记强调,土地流转和各种形式的规模经营是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。 “大国和小农”是我们的基本国情和农耕形势。有必要处理培育新的农业管理实体与支持小农生产的关系。农业生产经营规模要大,小,小,要掌握土地经营权的转移和集中。规模经营程度与城市化进程和农村劳动力转移规模相适应,符合农业科技进步和生产方式的提高,符合农业社会化服务水平的提高。 。总书记的深刻阐述,在实际和尊重的法律基础上,进一步明确了新时期农村土地制度改革的实现路径。

五是改革的底线。习近平总书记指出,农村土地制度改革是一件大事。涉及的主体和涉及的利益非常复杂,必须谨慎和稳定地促进。无论农村改革如何改革,农村土地的集体所有权都无法改变。耕地不能减少。粮食生产能力不能减弱。农民的利益不能受到损害,不能发生颠覆性的错误。总书记的深刻阐述确立了稳步推进,健康有序的基调,进一步明确了推进新时期农村土地制度改革的底线原则。

(2)准确把握农村土地制度改革的形势要求。在新时期,国内外形势发生了深刻变化,客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。

首先,迫切需要加快市场化国际化,实现优质农业发展,进一步优化土地资源配置。今天的中国农业已经深入融入世界农业产业体系。自2014年以来,中国农产品进出口总额位居世界第二位。2017年农产品进出口总额超过2000亿美元,同比增长9.1%。深化国际化市场对深化农村土地制度改革产生了深远的影响。一方面,有效利用土地资源的要求更为迫切。中国有超过2亿农业经营者,每户平均耕地仅7亩,仅为欧盟的1/40和美国的1/40。它缺乏国际竞争力。部分进口农产品价格低于国内价格。有些质量优于国内农产品。这需要深化农村土地制度改革,指导土地经营权的有序转移,发展各种形式的适度规模经营,实现小农与现代农业发展的有机衔接,促进标准化生产,降低生产成本,改善农业发展的质量和效率。竞争力。另一方面,土地资源的分配空间已经扩大。 2017年,中国进口大豆,棉花,糖等农产品,按目前国内产量水平计算,相当于种植面积800多万亩。这不仅满足了国内对农产品日益增长的需求,而且在一定程度上利用了国际耕地资源,减轻了国内土地资源的压力,使更多有限的土地资源被分配给具有比较优势和增加土地的农业产业。 。机构改革的空间和空间。二是城市化工业化进程加快,促进了农村劳动力分工和农业转移人口城市化,迫切要求进一步保护农民的土地权益。近年来,大量农村劳动力转移到城市。 2017年,城市农村人口达2.87亿。中国永久居民城镇化率达到58.52%,户籍人口城镇化率达到42.35%。据估计,到2035年,中国永久居民的城市化率将达到70%。大量农民离开家乡,在城市工作,农村土地流转,人地分离将非常普遍,这就提出了更高的要求。保护农民的土地权利。一方面,要保护农民工的土地权利。移民工人在城镇定居是一个长期的过程。他们更关心土地权利,如合同管理权和住房土地使用权。这就要求在深化农村土地制度改革的过程中,有必要维护农民进城的合法土地权利,不得撤销土地承包经营权,房屋使用权,或集体收入分配权作为农民定居城市的条件,使他们能够安心工作和生活在城市地区,提高城市化发展质量,促进社会和谐稳定。另一方面,有必要保护农民的土地权利。中国的国情和农业条件已经确定,小农和新农业经营实体将在一定时期内长期共存。大多数小农是自营的承包土地,大多数新的农业管理实体都是由租赁农民承包的。要保护农民的合同权利,平等保护新农业经营主体的经营权,为解决“谁将耕种土地”问题奠定制度基础。

三是实施农村振兴战略,实现城乡一体化发展,迫切要求进一步加强土地供给制度。中国共产党第十九次全国代表大会为落实农村振兴战略作出重大决策安排,要求建立健全城乡统筹发展的制度和政策体系,加快农业现代化建设。乡下地方。土地是农村最大的财富。土地制度改革与农民的生产生活,农村工业的发展和农村治理密切相关。这是促进农村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中:一方面要加快农村土地资源的振兴,无论是加强农村人居环境,建设美好家园,改善农民生活条件,还是发展地方产业,庭院经济,休闲农业,寄宿家庭和乡村旅游,有必要启动土地制度改革,如承包土地和家园的“三权分离”,以激活土地要素的活力。与此同时,我们必须保持底线,不要搞“大棚子”,不要变相搞非农化。另一方面,要促进城乡土地要素的平等交换,在集体经营建设的土地征用和土地改革过程中,要保证农民土地增值收入的公平分配。 ;改革和完善土地使用收入使用制度,调整和提高土地出让金收入。使用范围将改变“农业和城市用地”的农村土地流转长期收入,增加农业和农村投入的比重,更多地用于农业和农村发展。(3)牢牢把握农村土地制度改革的总体方向。在当前和未来,深化农村土地制度改革,应以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导。在坚持基本农村管理体制的前提下,要完善农村土地制度,坚持农村土地集体所有制。农民的土地权益激活了农村“睡眠”的资产资源。

首先,产权关系是明确的。明确的产权是保护,变更和交易产权的先决条件。承包土地和宅基地等农村土地有集体经济组织,农民和用户等多个实体。利益很复杂。在市场经济条件下,有必要明确产权的所有权,确保产权的明确关系。例如,在承包土地的“三权分立”中,作为自身物质权的集体所有权具有原产地,是衍生承包权和经营权的基础;作为其物权,合同权是一种专有的资格权。集体经济组织的封闭运作;管理权来自合同管理权,是根据转让合同获得的,具有社会性和开放性。处理各种权利主体与土地的关系,其实质是界定各权利主体的权利界限,明确维护各方合法权益所享有的权利范围。要加快建立和完善农村土地产权登记制度,明确集体经济组织,农民,用户和其他单位之间的土地产权关系。

第二,可以完成农地的权利。权力是权利的内容和实现权利的能力。允许农民享受政策法赋予的全部土地权是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权种类繁多,权力仍然不完善。随着经济和社会发展,新的权力形式不断产生。例如,国家赋予农民承包土地的所有权,使用权,收入权和转让权,这反映了承包农民的基本权益。但是,还应该指出的是,在法律层面尚未澄清继承权和撤销承包权,抵押权和担保管理权的权力;集体经营建设用地的租赁,转让(转让),持股,以及与国有土地相同的市场准入。试点中仍在探索平等权利和同等价格的权力。因此,我们必须继续深化相关试点,进一步探索赋予农民权力。

第三是流通交易的市场化。以市场为导向的土地使用权流转是促进土地资源优化配置的必然要求。作为农村最重要的生产要素,土地应在坚持集体所有制和家庭管理的基础上依法推进自愿和有偿流通。特别是集体建设用地应建立和完善城乡要素市场化分配机制,真正实现城乡土地同等权利,完善和完善农村土地产权交易制度,支持农村集体经营建设。土地进入市场,让土地流动。实现其价值,增加农民和农民的财产收入。第四,产权保护是平等的。有坚持不懈的人。切实保障和实现各类土地权利,是实现农业和农村健康持续发展的重要基础。建立健全农村土地产权保护制度,着力保护农民权益,落实承包地,宅基地,集体建设用地的用益权,给予农民更多产权。 。同时,在依法维护集体和农民集体财产权的基础上,多元化土地使用者的合法权益得到同等保护,以确保稳定的经营期望。

第五是农地管理合法化。有必要加强改革与立法之间的联系。对于那些目前看不见和不准确的人,他们可以采用部分试点方法,同时获得法律授权并按照法律程序进行。要适应农村土地制度改革进程,加快将一些成熟的试点经验,基层实践和改革成果升级为法律安排。目前,重点是修改和改进法律法规,如《农村土地承包法》《土地管理法》。《农村土地承包法》修正案应以承包土地的“三权分离”,第二轮土地承包延期30年,以及土地经营权抵押权的授予为基础。《土地管理法》的修订将提出对农村征地,集体管理建设用地进入和宅基地管理改革的修订。此外,我们必须加快推广《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改必须进一步强调,要依法加强对耕地的保护,防止非法使用耕地。

四是深入研究农村土地制度改革中的重大问题

目前,农村土地制度改革正处于一个新的历史起点,任务艰巨而艰巨。一些改革已经全面实施,系统的性能已经开始出现。它需要升级到国家法律法规。一些改革仍在试行,需要对其进行总结和改进,以形成可以复制和推广的模式和经验。一些改革尚未解决,需要加强。研究,探索实验,找到可行的改革路径和计划。下一步,要实施平平总书记实施农村土地制度改革,坚持底线,推进改革,扩大,加快,整合,加强制度创新的重要论述。机构供给,激活农村资源要素,激发农民的积极性和创造性。 ,为农村振兴提供了强有力的推动力。需要认真研究八个问题。(1)稳定农村土地承包关系。巩固和完善农村土地承包经营制度,核心是稳定农村土地承包关系,这是农村政策的基石,不可动摇。总的来说,目前的农村土地承包关系是稳定的。截至2017年底,按家庭承包的方式,2.27亿农户通过家庭承包承包了13.8亿亩集体耕地(同一预定的应税区),其中约40%由村级集体承担,约60%由村民小组发布。随着经济社会的快速发展和工业化,城市化的深入,结合和分化的两级管理体制也面临着新的问题和挑战。在“统一”层面,家庭承包实施后,农村集体经济组织逐渐退出农业生产经营活动,但未找到明确的职能定位和有效的经营方式。在某些地方,甚至出现了集体“虚假”的情况。 。在“分点”层面,大量农民进入城市从事二,三产业,合同农户已与承包地分开。在一些地方,人与地之间的矛盾更加突出。例如,一些农民在第二轮承包中由于沉重的税收负担或长期在城市工作而放弃承包的土地,其中少数人因年龄大而无法在城市定居并返回到家乡养老。如何满足他们的要求是一个值得关注的问题。一方面,我们必须从“地面”找到一条出路。总的来说,我们必须保持承包土地的基本稳定,坚持“大稳定,小调整”的原则,尊重农民的意愿,在政府的指导下通过民主集体协商解决。另一方面,大肆宣传“在地下”。我们不能依靠无限细分和同等有限的土地资源来解决土地问题。要通过各种渠道促进农村劳动力转移就业,完善社会保障体系,解决失地农民问题。

2018年,中央第一号文件提出实施稳定,持久的农村土地承包关系政策,实施延长第三轮土地承包政策,再延长30年。可以考虑选择一些先前已经过期的县级单位,先试行,开展30年的再扩张工作,探索各种突出矛盾的有效解决方案,并提供具体措施。在全国范围内开发两轮扩展包。经验。

(2)在承包地区实施“三权分割”制度。承包土地“三权分割”的实施,是解决现阶段保护农民承包权与促进土地流转矛盾的根本途径。截至2017年底,已有7千多户家庭全部或部分转入土地,面积5.12亿亩,占家庭承包用地总面积的37%。作为农村土地制度的重大创新,“三权分离”需要在理论和实践层面上进一步提高。第一是澄清权利主体的权利边界和相互权利关系。完善“三权分割”的农地产权制度。第二是改善所有权和承包权的内容。维护农民集体依法承包,调整,监督和收回承包土地的权利,完善集体经济组织的民主讨论机制。维护承包农民使用,转让,抵押和退出承包土地的权利。探索建立合法,自愿和有偿的土地承包权退出制度。第三是对管理权的平等保护。从法律上保障经营实体从事农业生产所需的权利。允许经营实体依法为金融机构融资提供资金,并从事农业产业化经营。(3)处理大规模经营与小农的关系。发展各种形式的适度规模经营,培育新的农业经营实体,是建设现代农业的前进方向和必由之路。但是,我们也必须看到,现在和将来很长一段时间,小农户的家庭管理仍将是中国农业的基本运作模式。必须妥善处理培育新的农业经营实体和支持小农的关系。一方面要大力发展各种形式的中等规模经营,发挥新型农业经营主体在现代农业建设中的主导作用。支持各类服务机构开展土地管理,共培养,整顿,整改等社会化服务,将分散的土地管理单位联系起来,实现规模经营的溢出效应。另一方面,它促进了小农与现代农业之间的有机联系,使小农分享改革和发展的成果。完善小农支持政策,促进传统小农向现代小农转型。我们将把新企业实体的政策支持与小农户数量联系起来,改善新农业企业与小农户之间的利益联动机制。

(4)推进土地经营权抵押贷款。为缓解农业部门缺乏有效抵押品导致的贷款和贷款困难问题,扩大农业企业发展资金来源,自2016年起,农村承包土地经营权抵押试点项目贷款已经启动。截至2018年6月底,全国232个试点地区的农地抵押贷款余额已达到390亿元。此外,在试点地区中,217个建立了农村产权转让交易平台,总交易额达348亿元,主要是土地经营权转让所致。

从试点情况来看,有两个问题值得关注。首先,配套措施并不完善。在一些地方,由于所有权不明确等历史问题,农村土地承包经营权登记制度仍然不健全,制约了农村承包地的转移,影响了抵押融资权的实现。有必要进一步完善相关配套体系。其次,很难评估土地管理权的价值。为解决这一问题,一些试点地区根据区域地理条件,耕作习惯,价格因素,作物生产成本,经济效益等,探讨了各类农村产权的价值评估标准,如承包土地经营权。收入法,市场价格法等对抵押品价值进行评估,需要对这方面的经验进行总结和完善。下一步,必须结合《农村土地承包法》等相关法律法规的修订,密切关注国家承包土地经营权抵押贷款的推广研究。(5)加强耕地保护制度。习近平总书记强调:“保护耕地应该像保护大熊猫一样。”近年来,中国耕地总面积稳定在20.3亿亩左右(第二次全国土地调查数据)。但是,耕地负荷逐年增加。在数量方面,全国新建土地占用的年耕地约为每年480万亩。虽然职业与补偿之间存在平衡,但2010年至2017年耕地净减少量超过780万亩。在质量方面,许多地方的耕地退化,污染严重。有些地方占用了良好的土地,弥补了贫瘠的土地,占用了水资源,填补了旱地。 2016年,全国耕地面积仅占29.5%。

我们必须继续实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,确保耕地数量不减少,质量得到改善。一是建立和完善耕地保护制度。全面实施永久性基本农田专项保护制度,完成永久性基本农田管理线的划分。建立耕地保护激励补偿机制,落实省政府对耕地保护责任的目标评估。加强对耕地利用的监管,严禁以土地流转的名义从事非农业建设。严禁工商,资金和城市居民下乡非法占用耕地建设或掩盖“大棚”建设,从事商品开发和住房管理。严格的土地使用控制禁止农村土地使用的变化,耕地的损害,农村补贴的补贴以及其他违法行为。二是建立稳定提高耕地质量的长效机制。大规模建设高标准农田,确保2022年完成10亿亩高标准农田。实施耕地质量保护和提高,重点提升耕地质量。主要粮食产区,主要农作物产区和东北黑土区等地区。三是建立健全农地恢复制度。完善休闲轮换制度,扩大轮换休耕试验制度,降低耕地开发利用力度。实施和完善耕地占补平衡制度,建立耕地污染治理机制,促进耕地恢复。四是实施补充耕地的综合国家政策。建立新的高标准农田指标和新的城乡建设用地增加和减少与省级调节机制的储蓄指标挂钩,收益将用于巩固扶贫成果,支持农村振兴战略的实施,包括优先耕地保护和建设。下一步是加强监督检查,及时研究和解决工作中可能出现的问题,确保政策的顺利实施。(6)改革农村征地制度。中国每年都有一部分耕地被征用。目前的征地制度存在土地征收过度,征地程序不规范,土地增值收入分配不均衡,被征地农民保护机制不完善等问题。改革和改进迫在眉睫。为此,国家自2015年起启动了征地制度试点改革。要深化征地制度改革,必须总结改革试点的经验,重点是以下几个方面:一,缩小范围征地。通过完善法律法规,我们将依法进一步明确征地范围,重点确保政府实施的基础设施建设,公用事业和城市规划范围内的土地开发,建设和土地使用需求。二是完善征地补偿机制。改革征地补偿方式,提高征地补偿和安置标准,完善被征地农民社会保障制度,加强就业培训和服务,鼓励探索“土地搬迁居住”和“居住物业管理”保护土地被挪用的农民长期生计。三是维护被征地农民的合法权益。规范征地程序,充分保障被征地农民的知情权,参与权,上诉权和监督权,完善解决冲突和纠纷的机制。

(7)建立农村集体建设用地制度。根据现行法律,农村集体建设用地不能直接进入市场。根据自然资源部的计算,该国农村集体建设用地约42万亩,占集体建设用地总量的13.3%。还有大量的非商业建筑工地。自集体建设用地试点项目投入市场以来,到目前为止,已有33个试点县(市,区)集体投入土地10000多个地块,占地面积9万多亩,总价约257亿元。元。这项改革将以相关法律的修订为基础。

下一步是总结改革试点经验,完善法律法规,促进建立统一的城乡建设用地市场。一是加快集体建设用地的登记和认证。加快集体土地使用权和集体建设用地使用权的登记和认证,明确产权的所有权,落实市场主体。二是建立土地增值收益分配机制。考虑到国家,集体和个人的利益,收入应倾向于集体和农民,规范农村集体经济组织的收入分配和管理,实现集体成员的收益分享。 。完善土地增值收入调整制度,按照“取决于农业,利用农业”的原则调整黄金收入,主要用于农村振兴和扶贫。三是给予集体安全建设土地使用权抵押担保权。提高集体经营建设用地使用权的使用权,向农民集体和建设用地使用权人提供抵押,研究抵押贷款方式,建立风险分担机制。四是明确进入市场的规则和集体经营建设用地的监管措施。明确要求集体建设用地的土地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地,维护土地管理秩序。(8)稳步推进住房制度改革。目前,中国已形成了独特的农村住房基础体系,即:集体所有制,会员使用,一户一户,一所住房,有限标准,规划控制,自由收购,长期占有,内部流通。这种制度安排在维护农民基本居住权和维护农村稳定方面发挥了重要和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化,实践中出现了许多新情况,新问题,突出表现:一是“混乱”,一户多户,过度占地现象更为突出。 。城市居民前往农村建房。不只;一个是“死亡”,对流通的限制太多,缺乏退出机制,农民的财产收入很难实现。

深化农村住房制度改革,重点是处理稳定与失活的关系。第一个是定义底线。违反法律法规,不得非法买卖宅基地,城市居民不得购买宅基地,在农村建房。严禁使用农村宅基地建造别墅和私人大厅。为了有效保护农民宅基地的使用权,不允许使用退出宅基地的权利作为农民在城市定居的条件。第二是扩大权力和赋权。加快宅基地登记房地产登记,探索房屋所有权,使用权,三权使用权,实行宅基地集体所有权,保障农民在宅基地的权利和产权。农民,适度居住使用宅基地和农民房屋的权利。该研究使农民能够转让住房产权和抵押贷款。第三是声音飞行员。要系统总结现有宅基地体制改革试点项目的经验,稳步扩大试点项目范围,丰富试点内容,鼓励当地社区探索以农村集体经济组织为主体,并结合发展乡村旅游,回乡下乡等开拓性考验。振兴闲置宅基地和农舍的使用,增加农民的财产收入。

(本文是中央农业办公室主任,农业和农村事务部长韩长赋于2018年12月4日在农业和农村事务部农村改革问题研讨会上的报告)

(原标题《中央农办主任、农业农村部部长韩长赋谈中国农村土地制度改革》)